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[18] 彭真：《论新中国的政法工作》，第194页。

接着，蒋介石提出了三点希望：一是要真诚坦白，树立民主的楷模。如果政协会议不能得到全面协议，或者达成的协议不能得到全面遵守，那么中国不仅不能走向宪政之路，而且和平都将不保。

（《中央日报》，1946年1月11日） 周恩来代表共产党致词，表示：政治协商会议，就要请各党代表及社会贤达，一起来订出如何实现政治民主化、军队国家化及党派平等合法的方案，并在此过渡期中，我们提议要在共同纲领的基础之上，实现各党派、无党派代表人士合作的举国一致的政府。如果政协会议的协商和决议，确实能制定出中国走向民主宪政的可行方案，并且这些方案能够得到切实的执行，那么政协会议的地位，就跟美国宪政史上制宪会议的地位相似。自国民党一党训政以来，它是第一次由国内各种政治派别平等、公开地决定国家大事。蒋介石在开幕词中说：本会议召集的目的，是邀集各党派代表和社会贤达来共商国是。（《新华日报》，1945年1月15日）   来源:炎黄春秋 进入 刘山鹰 的专栏 进入专题： 宪政 。

虽似泛论，但很希望各位先生和全国人民了解。此外，由停战会议而产生的停战执行小组，只管调处停战，而两党军队如何变成国家军队，如何实现军队国家化，如何裁军整军，还需要协商解决，所以，又建立了军事小组。本文试以中国目前医改进程中的现实话题——新农合的管理归属和大病医保引入市场竞争为例，探讨德国法定医保改革立法中体现的管办分离与有序竞争对我国社保经办机构立法改革的启示。

基金会从此不能只依靠本行业内的成员，要想在竞争中立于不败之地，就必须通过提高服务质量、降低缴费率来争取其他行业的参保人。根据《社会保险法》的相关规定，社保经办机构的职能包括医保费用的筹集、医药费用和医保基金结余的合理控制以及城乡职工与居民医疗费用的支付。公立医院从联合会那里获得治疗项目一揽子费用(Fallpauschalen)和特殊项目费用。(27)经济学理论认为，现代市场经济社会需要让国家之权威与私人之策动力量互相合作，(28)这是由市场主体利益多元化格局以及市场竞争自由发展导致垄断的严酷现实决定的，这种耦合是为了维护市场公平竞争的秩序。

应当说，这项改革的目的不是使法定保险与私人保险展开全面竞争，私人保险公司在法定费率项目外仍然可以经营多元化的保险业务，吸引不同需求的参保人，这一点是医保基金会无法比拟的。最后一种被认为是狭义的福利国家模式。

根据规定，医生必须保证私保中按法定费率缴费的参保人获得与法定医保等同的服务，即法定医保基金会和私人保险公司将向所有国民提供普遍覆盖模式下的一揽子型待遇计划。医疗保险机构在住院服务中引入了依据疾病诊断与收费标准支付方式(DRG)，这种方式通过制定统一的疾病诊断分类的定额支付标准，达到医院资源利用的标准化。长期以来，基金会一直采用较为原始和简单的按项目付费方式与医疗机构结算医药费。细化服务流程，构建缴费结算一站式服务，方便群众参保、结算与查询。

这意味着法定医疗保险不是国家直接实施的职能，医保基金会经注册后具有独立的法律地位，无需听从国家的行政指令，可以以自己的名义履行职能。(35)在此意义上，法定医保的医生又被称为合同医生。从德国法定医保改革的内容来看，建立并加强第三方付费和费用控制机制是确保制度能够稳健运行和可持续发展的重要举措。从法律部门划分的视角观之，国家正在通过规范手段一步一步地介入到私法调整的领域，私法正在一步一步地公法化，我们把这个新法域称为社会法。

因此立法者又为企业参保人提供了更多选择机会：一个或几个企业中常年有超过1000名参保雇员，并且可长期保障给付能力的，经监督部门批准，可以建立企业医疗保险公司(BKK)。这样的制度设计使医保经办者得以监督、制约医疗服务提供方的行为，平衡医患之间的利益，从根本上维护参保者的权益。

经济公法按照国家竞争主体的不同将竞争分为公法主体之间开展的国家竞争以及行政主体和另一个企业在同一个市场上开展的竞争。不考虑物价因素，德国在20世纪60-90年代初医疗费用支出以年均14.4%的速度在增长，人均费用支出增加了5.8倍，在OECD国家中仅次于饱受诟病的美国。

(37) 可以说，在医疗产品定价与费用结算方面，德国法定医保领域的改革实现了管理体制的管办分离：单个基金会与给付者之间不发生任何联系，一切与价格和结算相关的事项均由二者的联合会通过社会化的集体谈判确定。从国务院1997年以来颁布的一系列行政法规来看，新农合的管理职能由原卫生部与下属的各地卫生局承担，(40)而职工与城镇居民医保则由隶属于人社部的社保经办机构管理，这样形成了社会医疗保险长期以来分离管理的局面。1998年与2003年出台的《加强法定医疗保险团结法》和《法定医疗保险现代化法》在私人保险市场上引入法定医保费率的保险。借鉴   一、问题的提出 1883年，德国俾斯麦政府颁布了近代世界上第一部社保立法——《工人医疗保险法》(Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter)，为社会保障制度的莱茵模式奠定了基础。(47)许飞琼：商业保险公司与社会保障关系的演进与重构，载《中国人民大学学报》2010年第2期，第98页。宪法法院经审理后认为，根据《基本法》第104a条第1款和第120条第1款第4句，联邦政府有义务为社会保险发放补贴，减轻社会保险的筹资压力。

作为社保莱茵模式代表的德国，其医改方案建立的制度基础与中国的社会保险有着很多的共通之处，德国的经验对我们具有较大的启迪意义。1998年和2003年，德国颁布了《加强法定医疗保险团结法》(Gesetz zur Strkung der Solidaritt in der gesetzlichen Krankenversicherung)和《法定医疗保险现代化法》(Gesetz zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung)，肯定了私人医保的地位并确定了其与法定医保的衔接。

关于社会法定位问题的讨论参见林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社2002年版，第29页。(22)Hauser, Alternative Versicherungssysteme im Gesundheitswesen-ein Versuch lohnt sich, in: ders(Hrsg.)Mehr Wettbewerb in der Krankenversicherung, 1984, S.7. (23)Krauskopf-Baier, SGB V-Kommentar, § 266, Rn. 4. (24)BVerfGE 113,167, 199ff. (25)Alain C. Enthoven, "The History and Principles of Managed Competition," Health Affairs, supplement, 1993, pp. 25-47. (26)顾昕：走向有管理的竞争：医保经办服务全球性改革对中国的启示，载《学习与探索》2010年第1期，第164页。

有人认为，风险结构制度不符合保险承担人自治原则，并且不利于在它们之间展开竞争。结果就是数以千万计的美国人没有医疗保险，健康权利无从实现。

  注释: ①这里不考虑针对农民、矿工与海员的保险公司，因为这些机构地位特殊，运营方式也与上述一般保险公司不同。严格来说，德国不属于福利国家，⑩但是在医疗保险领域，由于坚持采用行业封闭经办的做法并且缺乏第三方医疗服务购买机制，原有的制度在面临老龄化社会与医疗技术进步带来的费用攀升面前显得束手无策。为争取客户，还额外建立了统筹区外住院费用担保制度和预交金制度。从经济理性人利己的角度出发，医疗给付机构也不希望存在竞争。

(27)有关公私法耦合理论参见徐孟洲：《耦合经济法论》，中国人民大学出版社2010年版，27页。(43)邱莉、迟蕾：新农合监管体制检讨，载《中国社会保障》2011年第8期，第82页。

保险学研究认为，在医疗保险市场中存在着两种信息不对称的现象，第一种是事前的信息不对称，即所谓保险的逆选择现象。有学者指出，由于美国医疗保险市场私营化的理念根深蒂固，有序竞争理论在多大程度上影响了医保制度的设计尚存在疑问，但是在欧洲的很多地方，尤其是德国，由于存在多元的、相互竞争的社会医疗保险机构，此理论正在不折不扣地变成现实。

在自由放任的市场经济体制转向政府宏观调控下的市场经济体制过程中，法律调整经济的方式必然发生重大的变化。按照2009年的改革法案，医生参加本州范围内的基金会医师联合会(Kassenrztliche Vereinigungen)，才能成为法定医保的给付人，联合会负责审查医生的资质，基金会对此不加干预。

巧合的是，从内涵与外延来看，我们所谓的社会保障法在德国恰恰也被称为社会法，这也许正是社会一词的题中之意。参见RArbBl. 10/1992.S. 119. ⑧BVerfGE89, 365, 376ff ⑨社会医疗保险与福利制度的模式存在不同，前者是通过独立于参保人和医疗机构的第三方购买医疗服务，即管办分离，后者由医疗机构直接提供医疗服务，即管办合一。(19)虽然公共管理学对医疗服务属于私人产品还是公共物品，抑或是准公共物品的讨论从来没有停止过，但是公共机构应当通过参与市场而非取代市场来干预市场的观点基本上是得到认同的。(44)朱俊生：管办分离将有利于巩固医保制度的成效，载《中国医疗保险》2013年4月24日，第20页。

② 19世纪初，高风险职业的雇员自愿向行会内部一项特定基金捐助，形成所谓一分钱钱盒(Büchsenpfennig)，当同事患疾病或工伤时，由此基金支付医疗费用。⑦德国官方数据显示，1992年普通地方医保基金会的平均费率为13. 46%，企业基金会的为11.19%。

改革的目的是在公法领域引入私人竞争，如果将法定医保服务作为一项公法主体实施的给付行政行为，那么这种竞争易于理解：给付行政的专业化与覆盖面的要求使委托行政成为了行政触角的延伸集体成员受益权能就是集体成员得依据集体的管理和分配从集体财产上享受利益的权能，也即集体所有权具有的使集体成员享受集体财产利益的权能。

例如，依据集体管理规则或者习惯，在集体的水库中成员可以自由取水的，每个集体成员直接自由取水，受益权能就实现了其用水利益目的。因此，作为集体所有权主体的集体是成员与集体的统一，集体所有权的权能也是由集体与成员行使的。